央廣網(wǎng)北京2月23日消息 據(jù)經(jīng)濟(jì)之聲《央廣財(cái)經(jīng)評(píng)論》報(bào)道，來(lái)自財(cái)政部網(wǎng)站今天的消息，財(cái)政部聯(lián)合四部委日前發(fā)文 規(guī)范 土地儲(chǔ)備和資金管理。其中一個(gè)重要的內(nèi)容是，今年開始，各地不得向銀行舉借土地儲(chǔ)備貸款，新增土地儲(chǔ)備項(xiàng)目所需要的資金，從國(guó)有土地收益基金、土地出讓收入和其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分通過發(fā)地方債的形式來(lái)解決。

財(cái)政部、國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》，通知提出清理壓縮現(xiàn)有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步規(guī)范土地儲(chǔ)備行為，合理確定土地儲(chǔ)備總體規(guī)模，妥善處置存量土地儲(chǔ)備債務(wù)，調(diào)整土地儲(chǔ)備籌資方式等九項(xiàng)要求。

通知要求，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)新增土地儲(chǔ)備項(xiàng)目所需資金，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定納入政府性基金預(yù)算，從國(guó)有土地收益基金、土地出讓收入和其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國(guó)家核定的債務(wù)限額內(nèi)通過省級(jí)政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決。自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款。地方政府應(yīng)在核定的債務(wù)限額內(nèi)，根據(jù)本地區(qū)土地儲(chǔ)備相關(guān)政府性基金收入、地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等因素，合理安排年度用于土地儲(chǔ)備的債券發(fā)行規(guī)模和期限。

經(jīng)濟(jì)之聲特約評(píng)論員、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家向松祚、申銀萬(wàn)國(guó)證券研究所首席分析師桂浩明對(duì)此作出評(píng)論。

經(jīng)濟(jì)之聲：從2016年1月1號(hào)起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款。這是通知中人們關(guān)注的亮點(diǎn)。什么是土地儲(chǔ)備貸款？地方不得向銀行舉借土地儲(chǔ)備貸款意味著什么？

向松祚：土地儲(chǔ)備貸款就是地方政府以自身儲(chǔ)備土地作為抵押品向商業(yè)銀行獲取貸款。特別是縣級(jí)政府有很多的土地未來(lái)用于工業(yè)開發(fā)、商業(yè)開發(fā)等，實(shí)際上這些土地未來(lái)可以拍賣，拍賣的土地收入用來(lái)歸還銀行的貸款本息。事實(shí)上過去用土地作為抵押的地方政府活動(dòng)貸款是地方政府資金來(lái)源中非常重要的一項(xiàng)，而且有很多土地存在多重抵押、多次貸款情況。

這次四部委發(fā)的文件是為了貫徹新修訂的預(yù)算法，確定地方政府債務(wù)要“堵后門、開前門”，即要規(guī)范地方政府舉借債務(wù)的行為。在中央財(cái)政核算的債務(wù)限額的背景下，可以通過發(fā)行的債券來(lái)借錢補(bǔ)充地方的預(yù)算開支，而不能再用土地的儲(chǔ)備來(lái)抵押，核心是為了解決遺留的問題。過去地方向商業(yè)銀行貸款，有相當(dāng)部分都是用儲(chǔ)備土地作為抵押，貸款客觀上有相當(dāng)大的風(fēng)險(xiǎn)，而且部分是通過地方平臺(tái)公司做的貸款，貸款有些是投入到有收益的基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目，而有些資金可能使用渠道不是很恰當(dāng)，未來(lái)有相當(dāng)大的隱藏風(fēng)險(xiǎn)。所以這個(gè)舉措要堵住“后門”，這當(dāng)然是亡羊補(bǔ)牢的措施，但對(duì)未來(lái)應(yīng)該有幫助。

經(jīng)濟(jì)之聲：這次的通知還要求，合理確定土地儲(chǔ)備總體規(guī)模。各地土地儲(chǔ)備總體規(guī)模，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、當(dāng)?shù)刎?cái)力狀況、年度土地供應(yīng)量、年度地方政府債務(wù)限額、地方政府還款能力等因素確定。合理確定土地儲(chǔ)備的總體規(guī)模、規(guī)范土地儲(chǔ)備行為對(duì)于合理控制地方債風(fēng)險(xiǎn)具有怎樣的意義？

向松祚：現(xiàn)在地方債的風(fēng)險(xiǎn)，第一，不規(guī)范，舉借債務(wù)的抵押品存在多重抵押、多次貸款；第二，資金去向不明確。資金到拿去做什么了？用途是不是符合法律規(guī)范？并不清楚，都是一筆糊涂賬；第三，由于地方政府可以用土地資源抵押貸款，所謂貸款基本沒有限制。除了國(guó)家管的非常嚴(yán)格的基本農(nóng)田以外，很多時(shí)候把一些荒地或者其他很低價(jià)從普通老百姓手上買到的地再抵押貸款。這樣一個(gè)辦法，就使得地方債務(wù)，特別是隱性債務(wù)惡性膨脹。實(shí)際過去幾年大家都在擔(dān)心的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要是在這里面。

這次四大部委的文件規(guī)范土地儲(chǔ)備，要求必須要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、根據(jù)符合法律的資金來(lái)源去購(gòu)買土地，形成土地儲(chǔ)備，而土地儲(chǔ)備是商業(yè)用途還是工業(yè)用途都要有非常明確界定，這樣就堵住了惡意的用土地儲(chǔ)備來(lái)獲取商業(yè)銀行貸款行為，可以有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模，同時(shí)如果確實(shí)需要資金，可以向中央政府申請(qǐng)擴(kuò)大債務(wù)限額，當(dāng)然限額的批準(zhǔn)與否在中央財(cái)政。

經(jīng)濟(jì)之聲：有分析指出，按照新預(yù)算法的要求，只要是地方政府借錢，就要通過正規(guī)的渠道，通過發(fā)行地方政府債券的方式。新規(guī)主要是解決了地方政府借債的正規(guī)化，避免地方政府隱性債務(wù)的進(jìn)一步擴(kuò)大。過去地方政府通過土地抵押去銀行獲得貸款的情況是不是特別多？

桂浩明：這幾年，地方財(cái)政中很大一塊來(lái)自土地出讓，所謂“土地財(cái)政”說(shuō)法就是這樣來(lái)的。有些地方政府為了擴(kuò)大項(xiàng)目，首先想到就是把土地作為抵押或者是通過出讓土地來(lái)獲取資金，這種做法使得地方財(cái)政狀況非常高度依于賴土地，反過來(lái)由于對(duì)土地高度依賴產(chǎn)生了很多弊端。在這種情況下，新的預(yù)算法明確規(guī)定，要借貸，你不能再簡(jiǎn)單拿土地作為抵押，必須要有正規(guī)渠道，這方面是規(guī)范了投資的渠道，同時(shí)也是對(duì)土地財(cái)政進(jìn)行的某種措施。土地永遠(yuǎn)是越用越少的，長(zhǎng)期依賴土地財(cái)政，不是一個(gè)可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)。

經(jīng)濟(jì)之聲：《通知》要求，清理壓縮現(xiàn)有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。土地儲(chǔ)備工作只能由納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，各類城投公司等其他機(jī)構(gòu)一律不得再?gòu)氖滦略鐾恋貎?chǔ)備工作。原來(lái)的土地儲(chǔ)備經(jīng)常被經(jīng)營(yíng)性的公司來(lái)管理，有一些城投公司等經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)拿沒有開發(fā)的“生地”作抵押，在銀行拿到貸款之后，做土地整理，將整理好的“熟地”進(jìn)行“招拍掛”，以此獲得土地出讓的收入，再把過去的債務(wù)還掉，并通過這種方式來(lái)賺錢。新規(guī)對(duì)于規(guī)范政府債務(wù)行為的意義體現(xiàn)在哪里？

桂浩明：過去各地方在出讓土地方面，可以說(shuō)是九龍治水，大家都成立很多平臺(tái)公司，拿著土地作為籌碼來(lái)融資。先通過比較低的價(jià)格收儲(chǔ)下來(lái)，做少量的開發(fā)后高價(jià)的賣出去，從而賺取差價(jià)，這種做法客觀上確實(shí)可以籌集到資金，但是反過來(lái)弊端也是很多，特別是由于不同的機(jī)構(gòu)都在參與到土地收儲(chǔ)過程當(dāng)中，導(dǎo)致價(jià)格混亂，甚至可能存在尋租問題。另外這個(gè)做法也使得土地開發(fā)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，各施其政，導(dǎo)致了很多地方重復(fù)性的開發(fā)，土地浪費(fèi)十分嚴(yán)重，資源不能得到合理應(yīng)用。

現(xiàn)在要求各地方只有進(jìn)入到國(guó)家政策名錄的企業(yè)才能進(jìn)行土地收儲(chǔ)，并且嚴(yán)格按照國(guó)家的規(guī)定規(guī)劃土地開發(fā)規(guī)劃來(lái)進(jìn)行開發(fā)、進(jìn)行收儲(chǔ)。一方面起到土地集約化，同時(shí)也能夠進(jìn)一步提高土地利用率，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到協(xié)調(diào)作用，避免靠土地財(cái)政盲目擴(kuò)張來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)。這樣一個(gè)安排是對(duì)過去土地財(cái)政模式的一種糾偏，同時(shí)確實(shí)有利于今后中國(guó)地方政府按照科學(xué)發(fā)展規(guī)定來(lái)開發(fā)。