內(nèi)容摘要

城投企業(yè)在很長一段時間內(nèi)承擔(dān)著中國地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資的職能。作為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最重要的一環(huán)，城投企業(yè)通過委托代建、PPP、政府購買服務(wù)等模式承做了大量土地開發(fā)、保障房、城市軌道交通等城市基礎(chǔ)設(shè)施投項目。為了更清晰的評估城投行業(yè)及企業(yè)風(fēng)險，加強對城投行業(yè)的認識，中債資信對城投企業(yè)主要業(yè)務(wù)類型以及多種業(yè)務(wù)模式進行了深入的分析，形成了【解密城投】系列研究。

從城投企業(yè)主營業(yè)務(wù)類型來看，土地相關(guān)業(yè)務(wù)是城投企業(yè)開展最廣泛的業(yè)務(wù)，幾乎全部城投企業(yè)均有不同程度的涉獵。土地作為地方政府最為便捷可用的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，常常被作為重要的政府支持向城投企業(yè)注入，成為城投企業(yè)最為優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)之一，此外土地出讓后的收入也成為城投企業(yè)最重要的收入和還款來源。考慮到土地對于城投企業(yè)的作用至關(guān)重要，因此，中債資信圍繞土地相關(guān)問題進行分析，詳細論述了土地政策的演變歷史、城投土地業(yè)務(wù)開展時的常態(tài)模式及處理方式、以及城投企業(yè)開展土地業(yè)務(wù)時存在的亂象。本篇為土地研究的第一篇——《城投企業(yè)土地業(yè)務(wù)之土地融資政策梳理》。

土地融資政策演進主要分為三個階段：一是土地儲備制度的確立（1996~2007年），允許土地儲備機構(gòu)向銀行等金融機構(gòu)借款，部分城投企業(yè)實際承擔(dān)土地儲備職能，城投企業(yè)以土地融資的大門逐步開啟；二是規(guī)范土地融資的行為（2010~2013年），厘清城投企業(yè)和土地儲備機構(gòu)的關(guān)系，同時規(guī)范地方政府向城投企業(yè)注入資產(chǎn)的方式；三是政策升級（2014年至今），重申地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入城投企業(yè)，明令禁止城投企業(yè)從事土地儲備工作，并開“正門”允許地方政府發(fā)行土地儲備專項債券。

一、第一階段（1996~2007年）：制度初立——土地儲備制度確立，開啟地方土地融資的大門

1996年，在土地市場存在多頭供地、總量失衡、方式不規(guī)范等背景下，上海率先在全國建立土地儲備制度，開展城市土地儲備的探索和實踐，上海市土地發(fā)展中心作為我國第一家土地儲備機構(gòu)應(yīng)運而生。

2001年4月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)[2001]15號，以下簡稱“《通知》”）首次提出，為增強政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度，并禁止以協(xié)議方式出讓經(jīng)營性用地，將城市的經(jīng)營性用地納入市場軌道。同年6月，國土資源部為貫徹落實國務(wù)院《通知》，下發(fā)了《關(guān)于整頓和規(guī)范土地市場秩序的通知》（國土資發(fā)[2001]174號），也提出城市政府要對存量土地試行儲備收購的要求。

2007年2月，財政部、國土資源部發(fā)布的《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》（財綜[2007]17號）提出，土地儲備機構(gòu)可以按照國家有關(guān)規(guī)定舉借銀行貸款及其他金融機構(gòu)貸款。

2007年12月，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)[2007]277號，以下簡稱“《辦法》”）是我國第一部規(guī)范土地儲備工作的全國性法規(guī)，其正式發(fā)布實施標(biāo)志著我國土地儲備制度初步確立?！掇k法》一是明確土地儲備的含義，即市、縣人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為；二是明確儲備工作的實施主體，必須由土地儲備機構(gòu)承擔(dān)；三是土地儲備機構(gòu)向銀行等金融機構(gòu)申請的貸款應(yīng)為擔(dān)保貸款，其中抵押貸款必須具有合法的土地使用證。

小結(jié)

自1996年上海市土地發(fā)展中心成立至2007年《土地儲備管理辦法》頒布實施，我國歷時11年初步確立了土地儲備制度。明確土地儲備的定義為土地收購、土地整理、土地儲存和土地供應(yīng)的全過程，其目的在于將城市經(jīng)營性用地納入市場軌道，增強政府在調(diào)控城市建設(shè)用地需求中的主導(dǎo)地位，杜絕多頭供地局面的出現(xiàn)。可以說，土地儲備制度的確立對嚴(yán)格土地管理、加強土地調(diào)控具有重大意義。但是，此階段政策法規(guī)并沒有明確土地儲備機構(gòu)的范圍和要求，地方政府可以向城投企業(yè)注入各類土地資產(chǎn)，部分城投企業(yè)實際承擔(dān)土地儲備職能，且因“土地儲備機構(gòu)可以按照國家有關(guān)規(guī)定舉借銀行貸款及其他金融機構(gòu)貸款”，使得城投企業(yè)以土地資產(chǎn)融資的大門逐步打開。

二、第二階段（2010~2013年）：多管齊下——建立土地儲備機構(gòu)名錄、加強政府資產(chǎn)注入和土地融資的管理

2010年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]19號，以下簡稱“19號文”），規(guī)定“今后地方政府確需設(shè)立融資平臺公司的，必須嚴(yán)格依照有關(guān)法律法規(guī)辦理，足額注入資本金，學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺公司?！蓖?月，財政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知》（財預(yù)[2010]412號）進一步明確，19號文中的“今后”是指2010年7月1日以后（含7月1日）；“公益性資產(chǎn)”，是指為社會公共利益服務(wù)，且依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定不能或不宜變現(xiàn)的資產(chǎn)，如學(xué)校、醫(yī)院、公園、廣場、黨政機關(guān)及經(jīng)費補助事業(yè)單位辦公樓等，以及市政道路、水利設(shè)施、非收費管網(wǎng)設(shè)施等不能帶來經(jīng)營性收入的基礎(chǔ)設(shè)施等。

2011年10月，國土資源部發(fā)布的《劃撥用地名錄》明確能夠以劃撥方式提供土地使用權(quán)的范圍，指出“對于國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施項目，可以以劃撥方式提供土地使用權(quán)。對以營利為目的，非國家重點扶持的能源、交通、水利設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施項目，應(yīng)當(dāng)以有償方式提供土地使用權(quán)”，規(guī)范地方政府隨意劃撥土地的行為。

2012年11月，國土資源部、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發(fā)[2012]162號）加強對土地儲備機構(gòu)及其業(yè)務(wù)和資金的管理，一是加強土地儲備機構(gòu)管理，將土地儲備工作統(tǒng)一歸口至國土資源主管部門，并建立土地儲備機構(gòu)名錄；二是加強土地儲備前期開發(fā)管理；三是規(guī)范土地儲備融資行為，指出列入名錄的土地儲備機構(gòu)可以向銀行業(yè)金融機構(gòu)貸款，貸款期限最長不超過五年。

前期相關(guān)政策出臺后，城投企業(yè)仍存在資產(chǎn)“注水”和過度“包裝”等情況，針對這一問題，2012年12月，財政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會四部門出臺了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預(yù)[2012]463號），重申“不得將政府辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)作為資本注入融資平臺，地方政府將土地注入融資平臺公司必須經(jīng)過法定的出讓或劃撥程序，不得將儲備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺公司?！贝送?，《通知》規(guī)范了地方政府將土地注入融資平臺公司的方式，“以出讓方式注入土地的，融資平臺公司必須及時足額繳納土地出讓收入并取得國有土地使用證；以劃撥方式注入土地的，必須經(jīng)過有關(guān)部門依法批準(zhǔn)并嚴(yán)格用于指定用途。融資平臺公司經(jīng)依法批準(zhǔn)利用原有劃撥土地進行經(jīng)營性開發(fā)建設(shè)或轉(zhuǎn)讓原劃撥土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定補繳土地價款。地方各級政府不得將儲備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源。”

2013年4月，銀監(jiān)會發(fā)布《加強2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)[2013]10號）要求各銀行業(yè)金融機構(gòu)遵循“總量控制、分類管理、區(qū)別對待、逐步化解”的原則，嚴(yán)格控制平臺貸款投向，與土地融資相關(guān)的貸款投向為“符合《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發(fā)[2012]162號）要求，已列入國土資源部名錄的土地儲備機構(gòu)”，就此進一步加強了土地融資行為的監(jiān)管和風(fēng)險控制。

小結(jié)

2009年以來，城投企業(yè)更多的承擔(dān)了地方政府以基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)的方式來拉動經(jīng)濟增長的重要職責(zé)，其融資需求空前高漲。土地融資作為城投企業(yè)融資的重要手段，主要包括以下方式：一是城投企業(yè)獲得了地方政府大量的土地注入（其中包括熟地、生地和公益性土地等），資產(chǎn)規(guī)模迅速擴張，再以土地資產(chǎn)向銀行等金融機構(gòu)抵押借款；二是部分地區(qū)的土地儲備機構(gòu)利用儲備土地融資并將資金轉(zhuǎn)移至城投，將用于儲備項目的資金用于其他用途，如基建、保障房建設(shè)等；三是城投企業(yè)承擔(dān)土地儲備職能，直接作為土地儲備主體，以政府注入的儲備土地抵押貸款?？傊峭镀髽I(yè)和土地儲備機構(gòu)職能上有所重疊、分工不明確，城投企業(yè)以土地進行大量融資，導(dǎo)致地方政府性債務(wù)快速攀升。

為遏制地方債務(wù)規(guī)模快速膨脹，自2010年起國家密集發(fā)布各項全國性政策文件，一方面禁止將公益性資產(chǎn)（包括學(xué)校、醫(yī)院、公園、廣場、市政道路、水利設(shè)施等）和儲備土地資產(chǎn)注入城投企業(yè)，規(guī)范地方政府將土地注入城投企業(yè)的方式；另一方面規(guī)范土地融資行為，如建立土地儲備名錄、加強土地儲備前期開發(fā)管理、嚴(yán)格控制平臺貸款的流向，通過加強對土地儲備機構(gòu)、業(yè)務(wù)和資金的管理，逐步厘清城投企業(yè)和土地儲備機構(gòu)的關(guān)系。

三、第三階段（2014年至今）：政策升級——疏堵結(jié)合，不斷規(guī)范地方政府土地融資行為

2014年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號，以下簡稱“43號文”），確立了地方政府性債務(wù)管理方面“修明渠、堵暗道”的基本原則，明確了地方政府未來舉債只能采取政府債券的方式。43號文中并沒有明確規(guī)范城投企業(yè)與土地資產(chǎn)的關(guān)系，但提出了“有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€”，為土地儲備專項債券的發(fā)行奠定基礎(chǔ)。

2016年2月，財政部、國土資源部、人民銀行和銀監(jiān)會四部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財綜[2016]4號）提出：一、每個縣級以上（含縣級）法定行政區(qū)劃原則上只能設(shè)置一個土地儲備機構(gòu)，統(tǒng)一隸屬于所在行政區(qū)劃國土資源主管部門管理；二、土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構(gòu)承擔(dān)，各類城投公司等其他機構(gòu)一律不得再從事新增土地儲備工作，土地儲備機構(gòu)不得在土地儲備職能之外，承擔(dān)與土地儲備職能無關(guān)的事務(wù)，包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)等事務(wù)；三、自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款。

2017年5月，財政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會六部委發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)[2017]50號），再次強調(diào)“地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司”，并要求“不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源”。

2017年6月，財政部、國土資源部出臺了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》，旨在完善地方政府專項債券管理，規(guī)范土地儲備融資行為。該辦法明確指出，“地方各級政府不得以土地儲備名義為非土地儲備機構(gòu)舉借政府債務(wù)，不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借土地儲備債務(wù)，不得以儲備土地為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。”此次出臺的《辦法》對開“正門”允許地方政府發(fā)行土地儲備專項債券提出具體要求，有助于從機制上堵住城投企業(yè)冒用土地儲備名義進行抵押擔(dān)保融資的“偏門”，防范違法違規(guī)舉債或變相舉債、挪用土地儲備資金等行為發(fā)生。

2017年6月，財政部發(fā)布《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)[2017]87號），嚴(yán)禁將“儲備土地前期開發(fā)”作為政府購買服務(wù)項目，限制地方政府以政府購買服務(wù)的名義違法違規(guī)融資，進一步規(guī)范土地儲備前期開發(fā)的資金來源。

2018年2月，發(fā)改委和財政部發(fā)布《關(guān)于進一步增強企業(yè)債券服務(wù)實體經(jīng)濟能力嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險的通知》（發(fā)改辦財金〔2018〕194號），提出申報企業(yè)債券的企業(yè)要“擁有的資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)質(zhì)量優(yōu)良、權(quán)屬清晰，嚴(yán)禁將公立學(xué)校、公立醫(yī)院等公益性資產(chǎn)及儲備土地使用權(quán)計入申報企業(yè)資產(chǎn)”?；狙永m(xù)43號文、50號文的精神，約束與地方政府相關(guān)的城投債融資。

2019年5月，財政部、自然資源部印發(fā)了《土地儲備項目預(yù)算管理辦法（試行）》（財預(yù)〔2019〕89號），目的在于規(guī)范土地儲備項目預(yù)算管理，健全土地儲備專項債券項目控制機制，聯(lián)通土儲項目財政資金和專項債預(yù)算管理，實現(xiàn)對土地儲備領(lǐng)域全生命周期預(yù)算管理?！掇k法》將土地儲備項目全流程納入預(yù)算管理，有助于統(tǒng)籌收支，控制發(fā)債規(guī)模，避免增加地方政府隱性債務(wù)。

2020年9月，國辦發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》提出“嚴(yán)禁以已有明確用途的土地出讓收入作為償債資金來源發(fā)行地方政府專項債券”，確保土地出讓收入使用的合理性，合理增加地方政府債務(wù)規(guī)模，避免地方政府債務(wù)風(fēng)險。

小結(jié)

2014年9月，43號文明確提出規(guī)范地方政府性債務(wù)，確定了“開正門、堵偏門”的總基調(diào)，而城投企業(yè)以土地儲備機構(gòu)的名義進行融資，無疑需要整治。此階段，各項政策密集而具有針對性，一方面集中“堵偏門”，整治城投企業(yè)利用土地違規(guī)融資的行為，包括“各類城投公司不得再從事新增土地儲備工作”、“地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司”、“不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源”、“不得再舉借土地儲備貸款”、“嚴(yán)禁將儲備土地前期開發(fā)作為政府購買服務(wù)項目”、“嚴(yán)禁將公立學(xué)校、公立醫(yī)院等公益性資產(chǎn)及儲備土地使用權(quán)計入申報企業(yè)資產(chǎn)”等；另一方面，開“正門”允許地方政府發(fā)行土地儲備專項債券，并將土地儲備項目全流程納入預(yù)算管理，實現(xiàn)對土地儲備領(lǐng)域全生命周期預(yù)算管理，規(guī)范土地儲備融資行為。

在清晰的了解了城投企業(yè)的融資政策后，下一篇我們將分析城投企業(yè)獲取土地使用權(quán)的規(guī)范方式以及常態(tài)的業(yè)務(wù)處理模式。