文 · 乾元（西姆國有經(jīng)濟研究院項目總監(jiān)）

地方融資平臺作為地方政府拓寬投融資渠道、緩解財政壓力的一種有效手段，在城市建設(shè)更新、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等重大項目建設(shè)方面做出重要貢獻。然而，先天單純依靠政府信用融資的發(fā)展模式導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模快速上升，資產(chǎn)負(fù)債率高居不下，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險和財政運行風(fēng)險也迅速累積，融資平臺實質(zhì)性推動轉(zhuǎn)型升級勢在必行。本文通過監(jiān)管政策的梳理，結(jié)合融資平臺轉(zhuǎn)型實踐，對轉(zhuǎn)型過程中普遍面臨的挑戰(zhàn)加以總結(jié)，并給出通過深化改革助推成功轉(zhuǎn)型的路徑建議。

一、行業(yè)監(jiān)管倒逼轉(zhuǎn)型

以具有標(biāo)志性意義文件為起點，結(jié)合實際的業(yè)務(wù)發(fā)展歷程，將政策的監(jiān)管劃分為以下三個階段。

第一階段：2010年開始，以國發(fā)〔2010〕19號文為標(biāo)志，銀監(jiān)為管控主力。

2010年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號，下稱“19號文”），要求地方各級政府要對融資平臺公司債務(wù)進行一次全面清理，以該文為起點，中央政府正式開始了地方政府債務(wù)管控。

第二階段：2014年末開始，以國發(fā)〔2014〕43號文為標(biāo)志，財政為管控主力。

2014年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號，下稱“43號文”），提出建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，對地方政府債務(wù)實行規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理。標(biāo)志著中央政府開始從“錢袋子”--財政預(yù)算體系入手，意圖從根本上管控住地方政府債務(wù)問題。

第三階段：2018年開始，以中發(fā)〔2018〕27號文為標(biāo)志，財政和銀保監(jiān)協(xié)同管控。

2019年銀保監(jiān)會下發(fā)《關(guān)于配合做好防范化解融資平臺到期存量地方政府隱性債風(fēng)險工作的通知》（銀保監(jiān)發(fā)〔2018〕45號，下稱“45號文”）。以此文為政策依據(jù)，銀行開始了近兩年的存量地方政府隱性債務(wù)置換工作。

2021年銀保監(jiān)、財政部聯(lián)合下發(fā)15號文，《關(guān)于銀行保險機構(gòu)進一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范化解工作的指導(dǎo)意見》規(guī)定，“明確打消財政兜底幻覺，嚴(yán)禁新增或虛假化解地方政府隱性債務(wù)、明確不得提供以預(yù)期土地出讓收入作為企業(yè)償債資金來源的融資、明確對承擔(dān)地方隱性債務(wù)的客戶，不得新提供流動性貸款或流動資金貸款性質(zhì)的融資”。

綜上，隨著政策要求地方性融資平臺逐漸剝離政府融資功能，在政策環(huán)境和經(jīng)濟雙重壓力下，融資平臺謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展迫在眉睫。轉(zhuǎn)型核心是將融資平臺與地方政府在融資端劃清界限，進行融資平臺的去政府信用化融資改革；進而倒逼推動由以政府任務(wù)為導(dǎo)向的政府融資平臺向可持續(xù)發(fā)展、獨立市場主體蛻變轉(zhuǎn)型。

二、轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，地方融資平臺出色地承擔(dān)了政府賦予的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)投資等方面重要責(zé)任，同時也積累了大量的歷史包袱，負(fù)重前行。面對轉(zhuǎn)型發(fā)展要求，挑戰(zhàn)巨大，主要聚焦以下幾個方面：

（一）融資能力遇瓶頸，債務(wù)問題十分突出。融資平臺大多面臨嚴(yán)重的債務(wù)問題，資產(chǎn)負(fù)債率居高不下，融資能力達到上限，融資成本高；自身資產(chǎn)結(jié)構(gòu)先天不良，承接政府項目初期非市場化行為較多，積累大量不良資產(chǎn)；由于主營業(yè)務(wù)利潤微薄，盈利能力不足，現(xiàn)金流來源沒有保障等諸多原因，導(dǎo)致融資難問題愈發(fā)突出；

（二）企業(yè)造血能力差，盈利能力不足凸顯。融資平臺公司大多從事的土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、貿(mào)易銷售等主營業(yè)務(wù)毛利率較低；企業(yè)財務(wù)費用負(fù)擔(dān)較重，削弱企業(yè)盈利能力；土地資源開發(fā)不足，開發(fā)周期偏長；內(nèi)部同質(zhì)化競爭導(dǎo)致資源浪費現(xiàn)象較為嚴(yán)重；

（三）管理粗放一刀切，決策效率較為低下。政企不分，行政化的監(jiān)管方式，客觀上導(dǎo)致融資平臺決策流程長，效率低下，一定程度上影響融資平臺作為市場競爭主體的經(jīng)營效率；同樣，融資平臺總部對子公司簡單輸出集團的管理制度和管理流程，以及審批權(quán)限，嚴(yán)重影響了各業(yè)務(wù)板塊對市場的快速反應(yīng)能力 。

（四）專業(yè)人才較缺乏，無法支撐業(yè)務(wù)發(fā)展。市場化程度低，客觀上導(dǎo)致人員無法分流，市場化選聘員工占比低，人才結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)業(yè)投資、資產(chǎn)運營等專業(yè)人才缺乏，嚴(yán)重制約轉(zhuǎn)型發(fā)展。

三、市場化改革助推成功轉(zhuǎn)型

地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型要求提出來已經(jīng)近十年，至今見效甚微。究其原因，一方面對轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵及內(nèi)在要求，把握不準(zhǔn)、理解不透，另一方面缺乏系統(tǒng)思考的綜合性改革舉措推動。隨著監(jiān)管的加碼，轉(zhuǎn)型壓力倍增，借助國企改革三年行動的東風(fēng)，全面深化融資平臺市場化改革助推轉(zhuǎn)型實質(zhì)性突破，不失為明智選擇。

▌（一）市場化轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵

1、雙重角色集于一身。轉(zhuǎn)型后的融資平臺是融市場化獨立主體和政府使命擔(dān)當(dāng)者二重角色為一體。既要通過轉(zhuǎn)型達到現(xiàn)代企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新項目融資方式，提升主體信用資質(zhì)，實現(xiàn)政企分離，又要發(fā)揮自身積累的資源和經(jīng)驗優(yōu)勢，承擔(dān)政府部分公益性項目投資建設(shè)和運營管理職能；

2、運營模式發(fā)生重大改變。以往融資平臺主要業(yè)務(wù)就是承接政府安排任務(wù)，融資、建設(shè)、交付，循環(huán)往復(fù)；轉(zhuǎn)型后，不僅要完成正常的循環(huán)，還要運營，由純粹的項目建設(shè)者轉(zhuǎn)型為服務(wù)的提供商。

3、衡量標(biāo)準(zhǔn)重心轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)型前完成政府交辦的項目，以質(zhì)量、工期、成本、安全等方面指標(biāo)為核心訴求；轉(zhuǎn)型后，則聚焦資產(chǎn)、營收、利潤、資產(chǎn)負(fù)債率等關(guān)鍵指標(biāo)。

▌（二）市場化轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求

融資平臺若要華麗轉(zhuǎn)身，順利實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，必須回答轉(zhuǎn)型后面臨的三個核心問題：

1、如何獲得存續(xù)經(jīng)營所需的現(xiàn)金流？建議一方面盤活存量資產(chǎn)：構(gòu)建大資管格局，做好存量資產(chǎn)運營管理；另一方面拓展增量融資：債券股權(quán)融資，資產(chǎn)證券化；

2、如何落實可持續(xù)發(fā)展的利潤來源？從兩個方面著手，其一，通過充分整合已有的土地資源，結(jié)合城市住房體系改革，創(chuàng)新地產(chǎn)開發(fā)，快速實現(xiàn)資源變現(xiàn)，增加收入來源；其二，通過業(yè)務(wù)整合，減少同質(zhì)化競爭，同時拓展低成本融資渠道，降低財務(wù)費用，綜合降低運營成本；

3、如何解決歷史包袱，防范風(fēng)險？消化存量，控制增量。首先，對歷史包袱徹底清理盤點，完善未確權(quán)的手續(xù)，鎖定政府債務(wù)并追償；其次，市場化運作方式承接政府項目，從源頭杜絕新包袱繼續(xù)產(chǎn)生。

▌（三）市場化轉(zhuǎn)型的路徑

1、理順政企關(guān)系，規(guī)范現(xiàn)代公司治理

理順政企關(guān)系，減少政府對公司的直接干預(yù)，“去行政化”，形成黨委會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層相互制衡的現(xiàn)代公司治理機制。強化董事會建設(shè)落實董事會職權(quán)，發(fā)揮“內(nèi)設(shè)外派”監(jiān)事會制度優(yōu)勢，保障經(jīng)理層依法行權(quán)履職，促使政府從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，利用市場化的手段引導(dǎo)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，增強造血能力

在擔(dān)當(dāng)政府使命的同時，聚焦主業(yè)，增強造血功能，增加收入擴大利潤來源，著力戰(zhàn)略性重組、專業(yè)化整合、“兩非”（非主業(yè)、非優(yōu)勢）剝離和“兩資”（低效資產(chǎn)、無效資產(chǎn)）清退，形成施工建設(shè)、地產(chǎn)開發(fā)、資產(chǎn)運營及產(chǎn)業(yè)投資為主要板塊的產(chǎn)業(yè)布局，協(xié)同高效，實現(xiàn)融資平臺高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展。

3、深化混合所有制改革，推進資產(chǎn)證券化

深入推進混合所有制和股權(quán)多元化改革，根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，針對性的引入匹配的戰(zhàn)略投資者，同時配套改革機制，完善治理、強化激勵、突出主業(yè)、提高效率；加速推進資產(chǎn)證券化進程，強化產(chǎn)融互動，積極培育上市主體，打造股權(quán)融資平臺。

4、健全市場化經(jīng)營機制，激發(fā)企業(yè)發(fā)展活力

首先、堅持剛性兌現(xiàn)，全面推行任期制契約化。嚴(yán)格任期管理和目標(biāo)考核，真正形成“能者上、平者讓、庸者下”的用人導(dǎo)向；其次、完成轉(zhuǎn)換身份，推行職業(yè)經(jīng)理人制度。設(shè)計職業(yè)經(jīng)理人選聘機制，暢通現(xiàn)有經(jīng)營管理者與職業(yè)經(jīng)理人的轉(zhuǎn)換通道，充分發(fā)揮職業(yè)經(jīng)理人的引領(lǐng)與帶動作用；再次、推行競爭上崗，管理人員市場化選聘。推行中層管理人員競爭上崗、末等調(diào)整、不勝任退出等市場化用工制度，增強員工的競爭意識和危機意識，優(yōu)化人崗配置，提高工作效率；最后、堅持利益捆綁，實施中長期激勵機制。逐步落實超額利潤分享計劃、跟投制度的實施，并在具備條件的業(yè)務(wù)板塊開展員工持股。統(tǒng)籌運用多種市場化激勵手段，充分調(diào)動團隊工作熱情，全面激發(fā)發(fā)展活力。

四、轉(zhuǎn)型過程中的關(guān)鍵點及難點

轉(zhuǎn)型升級是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。立足全局，系統(tǒng)思考，把握關(guān)鍵點，突破疑難點是成功的重要保證。結(jié)合轉(zhuǎn)型實踐，建議關(guān)注如下幾個方面：

▌（一）精準(zhǔn)把握轉(zhuǎn)型定位

轉(zhuǎn)型后融資平臺的政府治理屬性與市場經(jīng)營主體屬性決定了其不可能轉(zhuǎn)型為常規(guī)市場化經(jīng)營的國有企業(yè)。經(jīng)營過程中需把握政府交辦任務(wù)與自身業(yè)務(wù)發(fā)展之間的平衡，市場化項目和公益性項目之間的平衡，以及社會責(zé)任與企業(yè)利益之間的平衡。為此，融資平臺須綜合考量自身擁有的政府支持和壟斷資源，并結(jié)合自身業(yè)務(wù)領(lǐng)域和功能要求，明確自身的轉(zhuǎn)型定位，諸如城市綜合運營商、綜合產(chǎn)業(yè)投資集團和國有資本投資運營公司等。

▌（二）重塑政府與融資平臺關(guān)系

改變過去地方政府與融資平臺之間“政企不分”的狀態(tài)，讓融資平臺成為獨立的市場主體，政府歸位為出資人和監(jiān)管者，不得在未履行投資合規(guī)程序前決策融資平臺公司投資，不得將招商引資項目變相為融資平臺公司投資項目，不得通過融資平臺公司舉債。

不過，融資平臺依然是地方發(fā)展過程中不可或缺的主要主體，將會長期存在，只是和政府之間的合作方式發(fā)生了重大調(diào)整，依賴地方政府信用進行“舉債-投資”可能造成政府龐大債務(wù)模式將成為歷史，市場化的項目投資建設(shè)方式將成為主流。

▌（三）市場化方式承接政府建設(shè)任務(wù)

從源頭上控制融資平臺歷史包袱的累積，必須堅持以市場化方式承接政府項目任務(wù)。如何落實是一個執(zhí)行中的難點，需要持續(xù)不斷探索，建議從以下幾個突破：

1、堅持“誰投資、誰負(fù)債、誰受益”原則。轉(zhuǎn)型后的建設(shè)主體將由政府轉(zhuǎn)變?yōu)楦黝愂袌龌耐顿Y主體，堅持、完善“誰投資、誰負(fù)債、誰受益”原則，形成閉環(huán)，良性發(fā)展，從而實現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營；

2、建立橫向補償機制。政府優(yōu)先引入轉(zhuǎn)型后融資平臺作為市場主體投資開發(fā)政府項目，并將產(chǎn)生的收益與投資者進行分享，實現(xiàn)項目投資收益自平衡；

3、協(xié)調(diào)形成政府付費體系。構(gòu)建更合理、更公平的政府付費機制，在供水、供暖等領(lǐng)域項目實施過程中，政府提供相應(yīng)的付費和補償，提供政府責(zé)任內(nèi)應(yīng)盡的責(zé)任與義務(wù)。

▌（四）防范化解債務(wù)風(fēng)險

歷史遺留債務(wù)的化解無疑是轉(zhuǎn)型升級中不可回避的難點，是能否實現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。建議從以下幾個方面著手：

首先，拓展增量融資。一是充分挖掘政策空間和自身潛力，推動專項債、公司債、企業(yè)債、中期票據(jù)、PPN等直接融資實現(xiàn)更大突破；二是努力拓展低成本融資渠道，探索境外融資渠道；三是提升企業(yè)信用評級；

其次，重點化解歷史遺留債務(wù)。一是將未確認(rèn)的部分債務(wù)盡快尋求政府確認(rèn)；二是已確認(rèn)政府債務(wù)通過專項激勵，大力促進催收；三是創(chuàng)新政府付費機制，擴大資源置換范圍，可運用特許經(jīng)營獲取收益，如供水供電、污水處理費等。

最后、建立債務(wù)風(fēng)險防范機制。一方面建立債務(wù)總規(guī)模動態(tài)管理機制，及時把實際需承擔(dān)償付責(zé)任的債務(wù)納入總體債務(wù)規(guī)模；另一方面建立到期債務(wù)風(fēng)險預(yù)警與處置工作機制，確保不發(fā)生重大財務(wù)危機和債券兌付危機。