“啃硬骨頭、拔釘子”

由上海市政府強(qiáng)力推動(dòng)的拆違工作，如今進(jìn)入別墅拆違的“深水區(qū)”。在保障物權(quán)和清理違法建筑的矛盾之中，政府如何堅(jiān)持依法行政，大力推進(jìn)法治政府建設(shè)，無(wú)疑是最大考驗(yàn)。

上海市松江區(qū)洞涇鎮(zhèn)海欣別墅小區(qū)92號(hào)，一幢三層樓的別墅。

在松江區(qū)政府相關(guān)職能部門眼中，這將是洞涇鎮(zhèn)拆違工作中“最矚目”的一件事。區(qū)政府此前接到同一小區(qū)的業(yè)主舉報(bào)稱，這幢別墅兩層改三層，是小區(qū)中違建面積最大的一戶，拆別墅也得先“打老虎”。

而在業(yè)主齊明喜的眼中，這是他一輩子的積蓄才換來(lái)的私有財(cái)產(chǎn)。齊明喜稱，別墅4年前因違建已經(jīng)被處理，之后房子未作改動(dòng)，為什么現(xiàn)在又要拆？小區(qū)大部分業(yè)主都存在違法搭建，其中還包括個(gè)別退休的干部，為什么要針對(duì)我一家？

2014年7月，上海市出臺(tái)文件，全力推進(jìn)違法建筑治理工作，別墅拆違則作為治理工作需要攻堅(jiān)的戰(zhàn)役。齊明喜的這幢別墅，亦被列為松江區(qū)拆違工作中必須啃下的“硬骨頭”。

雙方幾輪談判未果后，強(qiáng)拆啟動(dòng)了。2014年8月26日，松江區(qū)拆違辦和洞涇鎮(zhèn)政府牽頭，聯(lián)合房管、城管大隊(duì)、公安、消防等部門執(zhí)法，數(shù)十名工作人員花費(fèi)了4個(gè)小時(shí)，齊明喜這幢別墅的房頂被夷平。

可是，政府完成了別墅拆違，卻引來(lái)了官司。2014年11月28日，齊明喜將松江區(qū)政府訴至上海市一中院，要求法院確認(rèn)此次強(qiáng)拆違法，并提出2100萬(wàn)元的巨額賠償。

據(jù)民主與法制社記者了解，上海市啟動(dòng)別墅拆違工程后，僅松江區(qū)轄區(qū)內(nèi)便提起了十幾起行政訴訟案，被告均為鎮(zhèn)政府或相關(guān)職能部門。而別墅業(yè)主將區(qū)一級(jí)的政府直接告上法庭，在齊明喜之前，上海尚無(wú)先例。

“史上最嚴(yán)”拆違新規(guī)

2015年全國(guó)兩會(huì)期間，3月6日下午，上海市代表團(tuán)在人民大會(huì)堂舉行全體會(huì)議，并對(duì)境內(nèi)外記者開(kāi)放。

輪到代表盛亞飛發(fā)言時(shí)，他多次以上海市和松江區(qū)如何推進(jìn)別墅拆違工作為例，談建設(shè)法治政府、加強(qiáng)法律法規(guī)制度建設(shè)。

他的另一個(gè)身份是上海市松江區(qū)區(qū)委書記。

“從基層政府依法行政的實(shí)踐來(lái)看，許多城市管理的頑癥之所以久治不愈，其重要原因就是缺少針對(duì)性強(qiáng)、有效管用的法律法規(guī)支撐。”盛亞飛說(shuō)。

2014年7月，上海市出臺(tái)被稱為“史上最嚴(yán)”的拆違新規(guī)——《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市違法建筑治理工作的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“新規(guī)”）。

2009年，上海啟動(dòng)拆除違法建筑計(jì)劃。據(jù)上海市政府新聞辦公布，在“史上最嚴(yán)”拆違新規(guī)出臺(tái)前，上海已拆除違法建筑2100多萬(wàn)平方米，成效斐然。

可是，上海市建設(shè)管理委主任湯志平在解讀新規(guī)時(shí)表示，從上海全市來(lái)看，“違法建筑的蔓延勢(shì)頭仍沒(méi)有得到根本性的遏制”，這才推動(dòng)了新規(guī)的出臺(tái)。

新規(guī)的核心是：快速查處拆除正在搭建的違法建筑，確?！靶沦~不欠”。同時(shí)，將建立黑名單制度，將違法當(dāng)事人信息納入信用管理。

隨后，上海市又出臺(tái)了《拆除違法建筑工作責(zé)任追究辦法》。對(duì)搭建違法建筑的個(gè)人和單位，在各類先進(jìn)評(píng)比和表彰中實(shí)施一票否決。

新規(guī)出臺(tái)后，松江區(qū)交出了漂亮的“答卷”：2014年拆除存量違法建筑38.1萬(wàn)平方米，是市里下達(dá)任務(wù)的三倍多。

松江區(qū)創(chuàng)造了“拆違六動(dòng)經(jīng)驗(yàn)”，并在全市拆違大會(huì)上進(jìn)行交流。這六動(dòng)是“借領(lǐng)導(dǎo)重視發(fā)動(dòng)，借部門合力推動(dòng)，借街鎮(zhèn)力量行動(dòng)，借黨員干部帶動(dòng)，借考核壓力促動(dòng)，借宣傳造勢(shì)鼓動(dòng)”。

2015年2月26日，農(nóng)歷新年剛過(guò)，松江區(qū)召開(kāi)大會(huì)，主題繼續(xù)鎖定拆違工作。

在這次會(huì)議上，盛亞飛還特別提到，“我們已經(jīng)把別墅區(qū)拆違做成了松江拆違工作響當(dāng)當(dāng)?shù)钠放??！?/p>

據(jù)介紹，高檔別墅區(qū)歷來(lái)是違法建筑的高發(fā)地，且屢禁不止。但是，松江區(qū)逆流而上。2014年全年，松江拆除別墅違建近8萬(wàn)平方米，涉及3500多戶。在上海市各區(qū)縣中，松江別墅區(qū)的拆違面積和拆違力度首屈一指。

盛亞飛提出了“拔釘子”的比喻。

他說(shuō)，目前，松江拆違工作已經(jīng)進(jìn)入“深水區(qū)”，容易拆的都拆得差不多了，留下的基本都是難拆的，拆違工作進(jìn)入一個(gè)點(diǎn)一個(gè)點(diǎn)拔釘子，一個(gè)平方一個(gè)平方地在別墅區(qū)、工業(yè)區(qū)、專業(yè)市場(chǎng)的違法建筑中摳面積的階段。

盛亞飛強(qiáng)調(diào)，要用足法律政策資源，提升拆違工作實(shí)效，整合各方資源，形成豐富多樣的制約手段，用好《上海市松江區(qū)貫徹落實(shí)〈拆除違法建筑工作責(zé)任追究辦法〉的實(shí)施意見(jiàn)》這把利劍，“督促每個(gè)干部自己家中必須沒(méi)有違建，否則就要追究失職瀆職責(zé)任?！?/p>

啃下“硬骨頭”

就在松江區(qū)召開(kāi)大會(huì)的前一天，齊明喜的訴訟請(qǐng)求被一審法院全部駁回。

20多年前，他從浙江仙居來(lái)到上海，從事油漆銷售行業(yè)。5年前，他用了所有積蓄加上親戚借款以及銀行貸款，共600萬(wàn)元買下上海市松江區(qū)洞涇鎮(zhèn)海欣別墅92號(hào)花園別墅。

2010年11月，他在別墅裝修過(guò)程中，被松江區(qū)拆違辦認(rèn)定其裝修存在加高加寬的擴(kuò)建部分，并完成拆違工作?！白源撕?年時(shí)間，我們一家八口住在房子里，也再未進(jìn)行任何房屋改動(dòng)?！饼R明喜說(shuō)。

直到2014年7月，上海市拆違新規(guī)出臺(tái)。8月12日，齊明喜接到了松江區(qū)政府下發(fā)的《強(qiáng)制拆除違法建筑決定書》滬松府強(qiáng)拆決字[2013]第47號(hào)，決定8月22日組織強(qiáng)制拆除。

他對(duì)此心有不服，“小區(qū)93戶業(yè)主大部分都存在違法搭建，其中包括個(gè)別退休的干部，為什么要針對(duì)我一家？”

拆違日期臨近，齊明喜焦慮不已。當(dāng)時(shí)，他的兒子正準(zhǔn)備結(jié)婚，別墅自然作為婚房使用。

他前往鎮(zhèn)政府找到分管副鎮(zhèn)長(zhǎng)吳煒求情，高溫天氣里，他因?yàn)楦哐獕簳灥乖阪?zhèn)政府。

據(jù)一名知情的政府人士透露，當(dāng)時(shí)，所有在場(chǎng)的工作人員都很緊張，就怕齊明喜出點(diǎn)什么意外，“我們立即把他送到了最好的醫(yī)院就診，直到他的家人趕來(lái)，才松了一口氣?！?/p>

8月26日，比通知時(shí)間晚了4天，強(qiáng)拆啟動(dòng)。松江區(qū)城管執(zhí)法局副局長(zhǎng)董清和拆違辦副主任周安健均在現(xiàn)場(chǎng)。

現(xiàn)場(chǎng)準(zhǔn)備工作非常細(xì)致周全。據(jù)《解放日?qǐng)?bào)》當(dāng)時(shí)報(bào)道，每個(gè)參與拆違的單位職能分工一清二楚。區(qū)公證處全程錄像，考慮到業(yè)主有高血壓，在拆除過(guò)程中，還請(qǐng)醫(yī)療專家到現(xiàn)場(chǎng)。現(xiàn)場(chǎng)調(diào)用了兩臺(tái)大型挖掘機(jī)，并有兩臺(tái)氧氣切割機(jī)在旁“待命”。

別墅拆違往往還面臨著技術(shù)的難題。據(jù)記者采訪了解，因?yàn)檫`建往往和原建筑主體“合二為一”，拆違既要保證違建部分全部拆除，還要保障合法建筑的完整性，在拆違過(guò)程中，還要確保不能發(fā)生安全事件和違規(guī)操作，施工難度也較大。

董清回憶說(shuō)，為了齊明喜和家人的安全，公安機(jī)關(guān)以訓(xùn)誡為由，將他們帶至洞涇鎮(zhèn)派出所。隨后，拆違開(kāi)始，“一旦機(jī)器啟動(dòng)，就停不下來(lái)了?！?/p>

4小時(shí)后，在挖掘機(jī)的轟鳴聲中，齊明喜的別墅房頂被齊齊削平，這塊違法建筑的“硬骨頭”被“啃下”。

齊明喜則稱，“一家人在派出所不吃不喝，度過(guò)了恐懼的一天。”

“用掉法制辦四分之一經(jīng)費(fèi)”

強(qiáng)拆行動(dòng)結(jié)束后，因考慮到房屋安全問(wèn)題，齊明喜及家人被鎮(zhèn)政府安置在一個(gè)小賓館中生活了一周。后來(lái)，他們?cè)谕庾饬艘惶追孔泳幼　?/p>

自從2014年8月26日拆違行動(dòng)結(jié)束后，齊明喜和家人再也沒(méi)有踏入小區(qū)?！案杏X(jué)自己臉面都丟光了，做了一輩子生意，50多歲還得寄人籬下生活?！饼R明喜說(shuō)。

齊明喜到松江區(qū)人大信訪稱，這不是拆除違建，“房子好像遭遇了一場(chǎng)飛機(jī)轟炸?！?/p>

松江區(qū)拆違辦副主任周安健告訴民主與法制社記者，后期別墅的修復(fù)和相關(guān)補(bǔ)償，應(yīng)由洞涇鎮(zhèn)政府完成，“費(fèi)用可能得上百萬(wàn)元”。

后通過(guò)多方交涉，洞涇鎮(zhèn)政府和房屋檢測(cè)單位簽訂了合同，答應(yīng)支付費(fèi)用用于房屋安全檢測(cè)。但是，后因鎮(zhèn)政府拒付檢測(cè)費(fèi)用，檢測(cè)始終未能開(kāi)始。

與鎮(zhèn)政府交涉無(wú)果后，齊明喜找到了律師鄒佳萊，決定啟動(dòng)行政訴訟。

齊明喜顯然不是第一個(gè)吃螃蟹的人。據(jù)記者在中國(guó)裁判文書網(wǎng)上查詢，2014年6月，洞涇鎮(zhèn)居民馮福林不服鎮(zhèn)政府作出的責(zé)令限期拆除違建決定，向松江區(qū)法院提起訴訟。后法院裁定撤銷洞涇鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府的決定書。

據(jù)董清回憶，類似于這樣的行政訴訟，松江區(qū)已經(jīng)發(fā)生十幾起。“我們其實(shí)也希望能通過(guò)法律渠道來(lái)解決糾紛。”董清說(shuō)。

鄒佳萊是上海市律協(xié)行政法律研究委員會(huì)主任，在行政訴訟領(lǐng)域頗有造詣。他研究完案情后，認(rèn)為這是一起“區(qū)政府無(wú)權(quán)行政行為”的案件。

2015年1月9日，上海市一中院開(kāi)庭審理“齊明喜不服上海市松江區(qū)區(qū)政府行政強(qiáng)制拆除行為一案”。

在法庭上，鄒佳萊律師提出，松江區(qū)政府下發(fā)《強(qiáng)制拆除違法建筑決定書》，有5方面行政行為的違法性。一是法律規(guī)定松江區(qū)政府沒(méi)有拆違決定職權(quán)，只有職能部門區(qū)房地局有職權(quán)；二是執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法人員沒(méi)有區(qū)政府人員的執(zhí)法證件；三是按照法律規(guī)定，不是現(xiàn)行違法建筑，而是存量違法建筑，不適用強(qiáng)拆；四是存量違法建筑不宜拆除的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰；五是根據(jù)上海市的文件規(guī)定，拆違應(yīng)當(dāng)是黨員干部要先拆，齊明喜是一個(gè)外來(lái)農(nóng)民戶口，第一個(gè)拆除他的房子依據(jù)何在？

據(jù)一不愿透露姓名的政府人士透露，開(kāi)庭前政府法制辦在研究案情時(shí)，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法過(guò)程存在一些瑕疵和程序問(wèn)題，“政府要拆違效率，又下達(dá)了指標(biāo)，基層人員在具體辦事時(shí)很難避免?！?/p>

董清當(dāng)時(shí)旁聽(tīng)了一審開(kāi)庭，據(jù)他回憶，當(dāng)時(shí)庭審雙方爭(zhēng)論激烈。最終，法院沒(méi)有采納律師的意見(jiàn)，駁回了齊明喜的訴訟請(qǐng)求。

“據(jù)我所知，由于標(biāo)的額大，這一個(gè)案子便用掉了區(qū)政府法制辦一年四分之一的經(jīng)費(fèi)?！倍逭f(shuō)。

隨后，齊明喜將案件上訴至上海市高院。目前，該案二審尚未開(kāi)庭。

“天下第一難事”

一審判決后，齊明喜開(kāi)始委托律師向松江區(qū)人民政府申請(qǐng)信息公開(kāi)。

“我申請(qǐng)公開(kāi)1到46號(hào)強(qiáng)制拆違決定的信息，因?yàn)榻o我的決定書是第47號(hào)，那么此前的46家有沒(méi)有拆違呢？但是后來(lái)政府提供的信息卻全部隱去了建筑物門牌號(hào)碼，其中還有幾家竟然顯示信息不存在。這是不是故意在隱瞞某些違建的神秘人物呢？”齊明喜說(shuō)。

周安健則告訴記者，當(dāng)齊明喜別墅違建拆除后，其他幾十戶別墅也得進(jìn)行執(zhí)法，“只是時(shí)間問(wèn)題”。

事實(shí)上，在松江區(qū)九亭鎮(zhèn)、泗涇鎮(zhèn)等地，已有多處別墅完成拆違工作。但是，一名政府人士也表示出無(wú)奈，“某些高級(jí)別墅區(qū)，我們甚至連門都進(jìn)不去，暫時(shí)也無(wú)法處理。如果有人問(wèn)起這些別墅有沒(méi)有違建？我們只能回復(fù)，暫時(shí)還沒(méi)有接到舉報(bào)?！?/p>

在松江區(qū)城管執(zhí)法局局長(zhǎng)兼拆違辦主任俞春松看來(lái)，別墅拆違已是“天下第一難事”。

俞覺(jué)得，別墅拆違確實(shí)要冒很大風(fēng)險(xiǎn)，抵觸情緒很高，壓力很重?！霸谶@個(gè)社會(huì)里，我們不是生活在真空中，拆違是苦活、累活、得罪人的活?！庇岽核煽嘈χ鴮?duì)民主與法制社記者說(shuō)。

如今，海欣別墅小區(qū)92號(hào)院里一片狼藉，裸露的屋頂上鋼筋扭曲著，就好像俞春松臉上的表情。